BauGB Novelle 2014 - Windenergie - seit 9. April 2014 im Gesetzgebungsverfahren - Bayerischer Entwurf eines Ausführungsgesetzes

2014-04-12

Am 9. April 2014 hat die Bundesregierung die neueste BauGB-Novelle beschlossen: den „Entwurf eines Gesetzes zur Einführung einer Länderöffnungsklausel zur Vorgabe von Mindestabständen zwischen Windenergieanlagen und zulässigen Nutzungen“.

Anlass und Ziele der Novelle 2014

Eine Vorentscheidung für eine Novelle des BauGB auch in der neuen 18. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages ist bereits im Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD vom 16. Dezember 2013 getroffen worden: Dort wurde vereinbart, für die Windenergie an Land, eine Länderöffnungsklausel in das Baugesetzbuch (BauGB) einzuführen, die länderspezifische Regelungen für Mindestabstände zwischen Windenergieanlagen und Wohnnutzungen ermögliche. Dass eine Regelung, die in diese Richtung zielte, gewissermaßen in der Luft lag, hat sich allerdings schon Monate vorher angedeutet: Der Freistaat Sachsen – später unterstützt vom Freistaat Bayern - hatte schon im Frühjahr 2013 im Bundesrat einen Gesetzesantrag eingebracht (BR-Drs. 206/13 und 569/13), der darauf zielte, die Länder zu ermächtigen selbst darüber zu entscheiden, ob in ihrem Landesgebiet Windkraftanlagen weiterhin in den Genuss der bauplanungsrechtlichen Privilegierung im Außenbereich kommen. Der Koalitionsvertrag geht – wie erwähnt – nicht so weit, aber er ist von einer ähnlichen Motivation getragen. Deshalb lohnt es sich, die die Begründungen der damaligen, im Bundesrat dann nicht weiter betriebenen sächsisch-bayerischen Initiative von 2013 in Erinnerung zu rufen:

Die Anzahl der Genehmigungen für Windenergieanlagen sei seit der Einführung der Privilegierung erwartungsgemäß deutlich gestiegen.
Dagegen haben sich die Erwartungen, die man an die Einführung des Planvorbehalts (§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB) geknüpft habe, nicht erfüllt.
In vielen Gemeinden und Regionen sei es bis heute nicht gelungen, Flächennutzungs- oder Regionalpläne aufzustellen, die den Anforderungen einer verwaltungsgerichtlichen Normen-kontrolle standhalten.
Diese Anforderungen seien inzwischen so hoch geschraubt, dass auch personell und fachlich gut ausgestattete Planungsträger daran scheitern würden.
Die obergerichtliche Rechtsprechung weiche zudem in entscheidenden Fragen stark voneinander ab und sei nicht verlässlich prognostizierbar.
Dies betreffe z. B. die Zulässigkeit pauschaler Mindestabstände zu bestimmten sensiblen Nutzungen, den Mindestanteil von Windenergieflächen von der Gesamtfläche, die Differenzierung zwischen sog. harten und sog. weichen Tabuzonen bei der Standortsuche sowie formale Anforderungen.
„Die Ineffizienz der planerischen Steuerung der Windenergieanlagen gibt Anlass, den vor fünfzehn Jahren vom Gesetzgeber gewählten Lösungsansatz zu überprüfen.“

Stand des Gesetzgebungsverfahrens

Das innerhalb der Bundesregierung federführende Bundesministerium für Umwelt und Bau (BMUB) hat im März 2014 entsprechend dem Koalitionsvertrag von Dezember 2013 einen Gesetzentwurf vorgelegt und – noch vor abschließender Abstimmung innerhalb der Bundesregierung - in eine Abstimmung mit Ländern, kommunalen Spitzenverbänden und weiteren Verbänden und Einrichtungen gegeben. Den Ländern soll nach diesem ersten Entwurf die Befugnis eingeräumt werden, den Privilegierungstatbestand für Windenergieanlagen von der Einhaltung höhenbezogener Abstandsregelungen abhängig zu machen. In der Versendung des Entwurfs an die beteiligten Einrichtungen hat das BMUB darauf hingewiesen, dass zwischen den Ressorts u.a. folgende Fragen noch zu prüfen seien:

Beibehaltung des Bestandsschutz für bestehende und in Aufstellung befindliche Ausweisungen nach § 35 Absatz 3 Satz 3 BauGB.
Anfügung einer Ermächtigung, nach dem durch Landesgesetz auch die Festsetzung von Flächen für die Windenergie durch Bebauungspläne ausgeschlossen werden kann.
Verknüpfung der Länderöffnungsklausel mit dem Ausbaupfad nach dem derzeit in Überarbeitung befindlichen Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG 2014).

– Aufnahme des Gesichtspunktes einer optisch bedrängenden Wirkung in die Regelung.

– Einbeziehung von einzelnen Wohngebäuden im Außenbereich in die Öffnungsklausel.

Die Bundesregierung hat – wie eingangs erwähnt – das Verfahren sehr zügig weiter betrieben und den Gesetzentwurf bereits am 9. April 2014 beschlossen. Das Gesetzgebungsverfahren soll – gemeinsam mit der von der Großen Koalition angestrebten Reform des Erneuerbare-Energien-Gesetzes so zügig beraten werden, dass die Neuregelung am 1. August 2014 in Kraft treten kann.

Der Gesetzentwurf im Überblick

Der Gesetzentwurf sieht in einem Artikel 1 vor, § 249 BauGB um einen Absatz 3 zu ergänzen der folgendermaßen lauten soll:

„(3) Die Länder können durch bis zum 31. Dezember 2015 zu verkünden- de Landesgesetze bestimmen, dass § 35 Absatz 1 Nummer 5 auf Vorhaben, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Windenergie dienen, nur Anwendung findet, wenn sie einen bestimmten Abstand zu den im Landesgesetz bezeichneten zulässigen baulichen Nutzungen einhalten. Die Einzelheiten, insbesondere zur Abstandsfestlegung und zu den Auswirkungen der festgelegten Abstände auf Ausweisungen in geltenden Flächennutzungsplänen und Raumordnungsplänen, sind in den Landesgesetzen nach Satz 1 zu regeln. Die Länder können in den Landesgesetzen nach Satz 1 auch Abweichungen von den festgelegten Abständen zulassen.“

In Artikel 2 des Entwurfs ist das Inkrafttreten der Regelung zum 1. August 2014 vorgesehen.

Zur Begründung des Gesetzentwurfs

Die vorgeschlagene Regelung zu möglichen Abstandsregelungen wird im Gesetzentwurf zunächst allgemein mit der gewachsenen Gesamthöhe von Windenergieanlagen begründet. Diese Vorgabe trage – so der Entwurf - dem Umstand Rechnung, dass die Akzeptanz von Windenergieanlagen vielfach von der Entfernung solcher Anlagen zu Wohnnutzungen abhänge. Hinzu komme, dass sich die Ausgangslage in den einzelnen Bundesländern – auch aufgrund der topographischen Verhältnisse – unterscheide. Die Amtliche Begründung ist im Übrigen ungewöhnlich zurückhaltend, wenn nicht schmallippig:

Die Neuregelung füge sich bei der Regelung des § 249 BauGB an, der seit der Klimaschutznovelle 2011 bereits Regelungen zur Windenergie enthalte.
Die Regelung ziele auf Windenergieanlagen im Außenbereich.
§ 246 Absatz 3 Satz 1 des Entwurfs sehe vor, dass die Länder bestimmen können, dass der Privilegierungstatbestand des § 35 Absatz 1 Nummer 5 BauGB auf Vorhaben, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Windenergie dienen, nur Anwendung findet, wenn sie einen bestimmten Abstand zu den im Landesgesetz bezeichneten zulässigen baulichen Nutzungen einhalten.
Für die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen fänden die übrigen einschlägigen Rechtsvorschriften weiterhin Anwendung; dies gelte insbesondere für die immissionsschutzrechtlichen Regelungen, unter anderem die TA Lärm, sowie für die Vorgaben aus dem Luftverkehrsgesetz und dem Schutzbereichsgesetz.
Nach § 35 Absatz 3 Satz 2 des Entwurfs seien die Einzelheiten, insbesondere zur Abstandsfestlegung und zu den Auswirkungen der festgelegten Abstände auf Ausweisungen in geltenden Flächennutzungsplänen und Raumordnungsplänen, in den Landesgesetzen nach Absatz 3 Satz 1 zu regeln. Hierbei seien auch die Anforderungen des Artikels 28 Absatz 2 des Grundgesetzes zu beachten. Die Länder können dabei unter anderem auch Abweichungen von den festgelegten Abständen zulassen.

Stellungnahmen

Während in Erwartung der Novelle die bayerische Staatsregierung bereits am 4.2.2014 beschlossen hatte, künftig grundsätzlich einen Mindestabstand von 10 H (H = Gesamthöhe der Windkraftanlage) vorzusehen (so auch schon in der bayerischen Bundesrat-Initiative von 2013 vorgesehen: BR-Drs. 569/13), haben sich die bei der Vorbereitung der Novelle beteiligten Verbände – soweit ersichtlich – in der überwiegenden Zahl zurückhaltend bis ablehnend gegenüber der vorgesehenen Gesetzesänderung geäußert. Die Stellungnahmen enthielten grundsätzliche (meist ablehnende) Voten, aber auch Voten zu Einzelfragen des „März-Entwurfs“ des BMUB, denen im Gesetzentwurf („April-Entwurf“) der Bundesregierung z.T. schon Rechnung getragen wurde. Der Regierungsentwurf unterschied sich vom Ministeriumsentwurf u.a. wie folgt:

Die Begrenzung der Abstandsregelungen nur auf Wohngebäude wurde aufgegeben.
Im Regierungsentwurf wurde eine Regelung aufgenommen (§ 246 Abs. 3 Satz 2), wonach die Länder in den Landesgesetzen auch Abweichungen von den festgelegten Abständen zulassen können.
Aufgegeben wurden bestimmte Vorgaben für die Abstandsregelung der Länder wie z.B. die Anwendung nur bei Gebieten mit Bebauungsplänen (§ 30 BauGB), Innenbereichsgebiete (§ 34 BauGB) oder Gebiete in Außenbereichssatzungen (§ 35 Abs. 6 BauGB).
Ebenso wurde ein Vorschlag aufgegeben, den Abstand (nur) in Abhängigkeit zur Gesamthöhe der Windenergieanlage festlegen zu können.
Aber es wurde auch eine ausdrückliche Regelung aufgegeben, dass die Neuregelung nur auf solche Flächennutzungs- und Regionalpläne zur Anwendung kommen sollte, die vor dem 16.12.2013 (also dem Tag des Abschlusses des Koalitionsvertrages) aufgestellt worden sind bzw. deren Aufstellung ortsüblich bekannt gemacht worden ist (§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB; § 10 Abs. 1 Satz 3 ROG).

Stellungnahmen u.a. der Kommunalen Spitzenverbände und des DIHK

Die Städte, Gemeinden und die Landkreise haben sich durch die kommunalen Spitzenverbände gegen die Sinnhaftigkeit der beabsichtigten Neuregelung ausgesprochen:

Maßnahmen, die dazu dienen, die Akzeptanz des weiteren Ausbaus der Windenergie an Land zu befördern, seien zwar grundsätzlich zu begrüßen. Die hier vorgeschlagene Änderung des BauGB sei allerdings nicht der richtige Weg, um dieses Ziel zu erreichen. Eine Akzeptanzverbesserung im Zuge des Ausbaus der Windenergie erfordere ein abgewogenes Vorgehen, das unter Einsatz der bewährten Instrumente der Regional- und Bauleitplanung zu sachgerechten Ergebnissen führe. Die kommunale Seite verweist dabei auf die Chance der Einbeziehung der Bürgerinnen und Bürger aufgrund von umfassenden und aufwändigen Standortanalysen, während starre Abstandserfordernisse für Windenergieanlagen die Ab- und Ausgewogenheit eines planerischen Standorte Konzepts nicht ersetzen könne, ja sie erschwert und sogar behindern kann.

Auch der Deutsche Industrie- und Handelskammertag - DIHK - sieht keinen Handlungsbedarf für die Schaffung einer Länderöffnungsklausel im Baugesetzbuch zur Vorgabe von Mindestabständen zwischen Windenergieanlagen und Wohnnutzungen. Bereits heute biete das Raumordnungsrecht die Möglichkeit, die Ansiedlung von Windenergieanlagen zu steuern und Abstandsvorgaben im Rahmen der Landes- und Regionalplanungen zu machen. Dort seien auch die erforderlichen Öffentlichkeitsbeteiligungsverfahren vorgesehen.

Der Regelungsvorschlag wurde in Stellungnahmen seiner Sinnhaftigkeit bzw. Zweckmäßigkeit u.a. auch deshalb in Frage gestellt, weil die Steuerung der Windenergienutzung im Rahmen der Bauleitplanung auf die örtlichen und regionalen Besonderheiten eingehen könne und in die Abwägung eingestellt würde. Damit können gebietsbezogene und flexible Abstände festgelegt werden und so auch für eine möglichst breite Akzeptanz in der Bevölkerung gesorgt werden.

Verfassungspolitische Gesichtspunkte

In Stellungnahmen wurde auch die Sorge geäußert, durch die Schaffung einer neuen Regelungskompetenz für die Länder könne in die verfassungsrechtlich garantierte, kommunale Planungshoheit aus Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz eingegriffen werden. Nach dem geltenden Recht können allein die Städte und Gemeinden für das Gemeindegebiet durch Darstellungen im Flächennutzungsplan die Standorte für Windenergieanlagen im Außenbereich nach § 35 Baugesetzbuch planerisch vorgeben und Abstände zu Wohngebäuden definieren. Auf der Basis des Vorschlags zu § 249 BauGB könnte es je nach Vorgaben des Landes de facto zu einem Ausschluss für Windenergieanlagen kommen und damit die kommunale Planungshoheit komplett ausgehöhlt werden. Der DIHT äußert die Sorge, dass der Bau von Windenergieanlagen beispielsweise in Bayern oder Nordrhein-Westfalen nahezu landesweit ausgeschlossen wäre.

Bedenken wurden auch gegen die im Gesetzentwurf vorgesehene Verlagerung der bundesrechtlichen Kompetenz auf die Länder geäußert. Eine derartige Regelungskompetenz der Länder gegenüber den Gemeinden im Baugesetzbuch könnte auch ein Präzedenzfall für den Ausschluss anderer Bodennutzungen werden.

Weitere Bewertungen

Die Antworten auf einige wichtige Fragen zu möglichen Abstandsregelungen wurden in die Hände der Landesgesetzgeber gelegt. Wie etwa:

Wieso sollen bei gleichen Verhältnisse in den Ländern unterschiedliche Abstandsregelungen gelten?
Wie begründen sich unterschiedliche Schutzbedürfnisse allgemeiner Art (z.B. Lärm, optische Wirkung) regional?
Wie wirkt sich die Reduzierung der Windpotenzialflächen bei „alten“ Flächennutzungs- und Regionalplänen aus, die nach Erlass eines Landesgesetzes nicht mehr ausgeschöpft könnten?

Entwurf einer Länderabweichungsregelung in Bayern

Die Bayerische Staatsregierung hat in Erwartung einer solchen bundesrechtlichen Ermächtigung bereits am 8. April 2014 den Entwurf einer Änderung der Bayerischen Bauordnung beschlossen. Danach soll (u.a.) Art. 82 der Bayerishen Bauordnung folgende Regelung enthalten:

” (1) § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB findet auf Vorhaben, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Windenergie dienen, nur Anwendung, wenn diese Vorhaben einen Mindestabstand vom 10-fachen ihrer Höhe zu Wohngebäuden in Gebieten mit Bebau- ungsplänen (§ 30 BauGB), innerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile (§ 34 BauGB) und im Geltungsbereich von Satzungen nach § 35 Abs. 6 BauGB einhalten.

(2) 1Höhe im Sinn des Abs.1 ist die Nabenhöhe zuzüglich Radius des Rotors. 2Der Abstand bemisst sich von der Mitte des Mastfußes bis zum nächstgelegenen Wohnge- bäude, das im jeweiligen Gebiet im Sinn des Abs. 1 zulässigerweise errichtet wurde bzw. werden kann.

(3) 1Soweit bestehende Flächennutzungspläne im Sinn von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB Flächen für Windkraftanlagen darstellen, die nicht im Einklang mit Abs.1 stehen, hat diese Darstellung nur die Wirkung des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB, daraus einen Bebauungsplan zu entwickeln. 2Bei der Aufstellung eines solchen Bebauungsplans sind insbesondere das interkommunale Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB sowie die Vorschriften über die Beteiligung der Öffentlichkeit des § 3 BauGB zu beachten.”

Michael Krautzberger Informationen für Studium und Praxis